广东省人大制度研究会第27次研讨会论文

完善人大代表履职监督的若干思考

罗可华

摘要：人民代表大会制度是我国的根本政治制度，人大代表履职制度是对代表依法行使职权的必要制约和有效保障。研究人大代表履职过程中存在的问题，从人大代表履职保障机制、能力培训机制、监督机制和管理机制等方面对人大代表履职制度进行完善，能够有效促使人大代表正确行使法律赋予的权力，提高代表履职质量。  

关键词：人大代表；履职；监督；机制。  

党的十八大报告指出:“支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用，依法行使立法、监督、决定、任免等职权，加强对‘一府两院’的监督。”2015年12月31日，省委在广州召开全省人大工作会议，深入贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，落实中央关于加强县乡人大工作和建设的文件精神，研究部署新形势下如何加强人大工作，并出台《中共广东省委关于加强新形势下人大工作的决定》。今后，随着中央和省委越来越重视人大工作，人大代表的履职监督工作也显得日益重要，他们的履职情况直接关系到人民代表大会的工作成效和人民当家作主的程度。本文主要就人大代表履职监督应如何完善，作一些粗浅的探索，提出一些拙见。

人大代表履职存在问题分析

古语云“得民心者得天下”。“民情”、“民意”、“民心”是十分重要的。人大代表在行使监督职能过程中，要做到准确而有效，就必须树立群众观点，强化民主意识，走群众路线，密切联系群众，经常了解群众的所急所需，了解社会的热点问题，以便上情下达及时反映群众的意见和建议。但是在现实生活中，由于各种原因，人大代表参与代表活动的时间和精力受到一定的影响，部分代表的履职情况与代表法定的职责要求还有较大的差距，主要表现在： 

1.履职意识不强。有的人大代表没有意识到代表是一种职务，需要履行法定的职责和义务，而仅仅把人大代表当成“荣誉称号”或“政治待遇”，导致履职意识不强。有的代表把参加人代会和代表活动看作是“例行公事”，认为“人微言轻”，决策大事是领导干部的事，不敢对基层重大事项的决策提出意见。有的代表一届任期内没有向大会提交过一份议案和建议；有的代表很少深入基层，走访联系选民，严重脱离了群众。他们对参政议政缺乏政治热情，没能行使好人民群众赋予的权利和作为一名代表应尽的义务和责任。

2.履职能力不足。有的代表对人民代表大会制度的性质、内涵、作用认识不清,对法律赋予自己的职权与义务不太明白,不知怎样发挥代表作用;有的代表对执行代表职务的方式,狭隘地理解为只是每年参加一次人大会议；有的代表怕讲错话，给人笑话，干脆不发言;有的基层代表文化水平较低，认识问题的能力有限，难以参政议政；也有少数代表不注意加强廉洁自律，以致走上违法犯罪的道路。

3.履职监督不力。有关的法律对人大代表选举的监督机制不够完善，如监督程序不完备、监督对象不全面、选民监督和舆论监督不到位等；对代表履职过程的监督不够完善，不少代表重视当选后代表的荣誉，而忽视它作为一种职务的责任；宪法和代表法等法律法规中没有明确界定代表履职不力或违反法定的义务应承担的责任，从而使人大代表在履职时仅依靠代表的自律性而缺乏法律的约束，人大代表责任不明或责任的零追究抑制了人大代表的“代表能力”与工作积极性的发挥。 

4.履职保障不到位。在人大代表履职过程中，有关部门在司法保障、时间保障、物质保障未能完全落实到位。具体表现在：一是全社会对人大代表的法律地位和权利认识不高，尊重不够，如有的人大代表约见政府机关负责人时遭拒绝，人大代表依法履职而遭到打击报复的事情也时有发生等。二是代表在本职工作与代表工作时间有冲突时，往往代表工作要让位于本职工作。有的人大代表参加代表活动请不了假或者被扣工资、奖金，下岗职工和基层农民代表要四处奔波挣钱养家糊口，没有精力和时间从事代表工作。三是人大代表特别是基层人大代表履职的物质保障供应不足，基层人大代表难以开展专题调研、走访选民、了解社情政务等活动。

完善人大代表履职制度的几点思考

人民代表大会制度是我国的根本政治制度，人大代表履职制度是对代表依法行使职权的必要制约和有效保障。完善人大代表履职制度，能保证代表恪尽职守，真正代表人民的利益，正确行使法律赋予的职权。我们要向公众广泛宣传人大代表反映群众呼声、为民办实事的先进事迹，宣传政府自觉接受人大监督，坚持依法行政的典型事例，以提高人大代表的光荣感、使命感，增强他们依法行使权利、履行义务的自觉性、积极性和主动性。重点应从以下四方面抓好人大代表履职机制建设： 

1.完善履职保障机制 

人大代表履职保障工作是人大代表依法履职、充分发挥代表作用的基础。为了确保人大代表履职有保障，具体应抓好以下工作：

一是强化履职的司法保障。人大代表执行代表职务的司法保障，包括言论免责权和人身免捕权。依法保障代表的言论免责权，即代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决，不受法律追究；保障代表的人身特别保护权，依法处理阻碍代表执行职务或对代表执行职务打击报复的违法行为，为代表履行职责、发挥作用提供良好的法制环境。二是强化履职的时间保障。多数人大代表是兼职的，以本职工作为主，人大履职工作为次，因此，他们的履职时间难以保证。人大有关部门应当制定有关法规和政策，规定所有单位必须严格保证人大代表参加人大会议和闭会期间履职活动的时间。 三是强化履职的物质保障。物质保障包括代表的活动经费保障和代表所在单位必须给予工资、奖金和其他福利待遇等保障。代表专项经费要列入本级预算并足额到位，专款专用，严格管理，不得挤占。应尽可能提高各级人大代表特别是基层代表的活动经费，甚至可以考虑建立代表职务津贴或代表职务工资，引导代表以小组活动的形式开展视察和专题调研活动，财政应给予足够的经费和物质保障，让各个群体的代表都有能力发出自己的声音。

2.完善履职能力培训机制 

各级人大机关要合理安排培训时间，切实加强对代表的履职培训，具体应做好以下工作：

一是要切实搞好人大代表的“岗前”培训，也就是新当选的人大代表正式任职前的培训。要组织他们认真学习党的路线方针政策和国家的法律法规，以及履职所需要的各种知识，努力提高他们的政治素质、业务水平和工作能力，使他们真正了解自己的权利和义务，懂得如何依法履行好自己的职责。这是当选代表转换角色配置、增强角色意识的需要，也是他们学习和获得履行人大代表职责必备的知识和技能的重要途径。二是要切实搞好人大代表的“岗中”培训，也就是人大代表任职期间的培训。使代表们能及时了解新形势、新情况，学习新的政策和法律法规，交流和研究履行代表职务的经验，以便更好地开展工作。三是要建立代表履职培训档案,把代表在任期内参加学习培训的情况及测试成绩纳入代表述职的内容，作为连任代表、评选优秀代表的参考依据,促使代表自觉地参加学习培训,增强培训效果。

3. 完善履职监督机制 

反思湖南衡阳破坏选举案，代表、党员干部、工作人员集体受贿，可以我们看出的人大代表履职的监督机制不完善，选举中变味的“组织意图”代替了“党纪国法”。因此应当尽快完善人大代表履职监督机制，具体应抓好以下工作： 

一是抓好拓宽代表与选民沟通渠道的工作。可以借鉴香港的经验，将各级人大代表按行政区划向社会公布，或通过利用媒体开设代表专栏、公布代表网上邮箱、为代表建立个人网页、在社区设立代表接待室、印发代表联系卡等形式，加强代表和选民的互动联系，实现代表履职公开化和对代表社会化监督局面的形成。 二是引导代表根据选民的实际情况合理制定履职目标，并在选区公示履职目标，接受选民监督。其履职内容包括：提出议案、建议和为选民办实事的情况，开展个人持证视察、述职评议、倾听选民们意见的打算，学习法律法规以提高自己工作水平的计划等。 三是抓好履职述职评议和责任追究工作。人大代表应定期向选民、选举单位和下级人大常委会汇报自己履行代表职责的情况并接受评议。对评议不称职的述职代表应由常委会负责人对其提出告诫，对不履行职责、损害代表形象、有严重违法违纪问题的述职代表，经调查核实后，依法提出罢免案。人大代表作为国家权力机关的工作人员，在承担一定的职务，享受一定权力的同时，也必须承担相应的行政责任及刑事责任。 

4.完善履职管理机制 

人大代表履职情况如何，除了人大代表的履职自觉性外，还需要有完善的履职制度管理。为了保障人大代表的充分履职，应当抓好以下工作： 

一是做好人大代表履职活动的管理工作。各级人大机关应加强对人代会期间和闭会期间各项活动代表出勤情况的记载与考核，制定人大代表履职活动量化考核表，规范量化履职活动管理。建立人代会期间严格考勤制度，以半天一统计、每天一通报等方式，确保大会顺利进行；对闭会期间代表履职活动的考勤，可以采取填写履职卡、公示履职情况、向代表寄送“履职提示单”等做法，通过向代表本人反馈执行职务情况，提示、督促其认真履职。 二是实行代表履职卡制度，促使代表自觉履职。履职卡应由代表本人填写，年终由代表小组和人大常委会进行汇总。履职卡中分别就代表在人代会期间和闭会期间行使权利、履行职责等内容以表格形式列出并按时间顺序填写。

三是抓好人大代表述职管理工作。人大代表述职，就是人大代表向选民或原选举单位报告工作，接受评议，是主动接受监督的一种重要形式。人大代表述职有利于提高代表法制意识、群众意识和履职意识，有利于完善代表履职的监督和管理，有利于提高人大及其常委会的整体工作水平。人大有关部门要出台制定代表履职的考核制度，通过定期开展批评、劝诫不作为代表等形式，提高代表履职意识，杜绝人大代表“干与不干一个样，干好干坏一个样”的现象，对达不到代表履职标准的代表实行劝辞，保证代表“有进有出”。

        结语

人大代表是人民代表大会的组成人员，是国家权力机关的主体，人大代表能否履行好自己的职责，直接关系到当地人民群众利益的维护和意志的体现。随着我国民主政治的不断发展，对人大代表的要求也越来越高，各级人大代表要珍惜自己的代表身份，努力提高自身素质，不断提高履职积极性，认真做好新形势下的人大工作，全心全意为人民服务。